Д. Спирьянов, юрисконсульт МАСА

полная версия

   Новейшее законодательство Российской Федерации в области архитектурной деятельности [1], строительства и градостроительства стало формироваться в начале 90-х годов прошлого столетия. Все вопросы планирования и проектирования до 1992 года детально регламентировались нормативными актами различных министерств и ведомств, несколькими тысячами нормативов и инструкций. Законы - нормативные акты высшей юридической силы, регулирующие отношения в сфере архитектурной деятельности, - полностью отсутствовали.
   В течение 1992-1994 гг. были приняты первые законы Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие архитектурную деятельность, а именно:
• Закон Российской Федерации «Об основах градостроительства в Российской Федерации» (14 июля 1992 г.);
• Закон Российской Федерации «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» (17 декабря 1992 г.);
• Закон Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах» (9 июля 1993 г.);
• Постановление Правительства Российской Федерации «О государственной экспертизе градостроительной и проектно-сметной документации и утверждении проектов строительства» (20 июня 1993 г. № 585);
• Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о творческой архитектурной деятельности и ее лицензировании в Российской Федерации» (22 сентября 1993 г. № 929);
• Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства» (27 июля 1993 г. № 729);
• Постановление Правительства Российской Федерации «О минимальных ставках авторского вознаграждения за некоторые виды использования произведений литературы и искусства» (21 марта 1994 г. № 218).

   Наравне с принятием законов весной 1992 года произошло знаменательное событие в российской архитектуре новейшего времени: учитывая предложения Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Союза архитекторов Российской Федерации, Российского Союза строителей и Ассоциации строительных высших учебных заведений, 26 марта Президент Российской Федерации подписал Указ № 305 «Об организации Российской академии архитектуры и строительных наук» (РААСН).
   Впоследствии стало очевидно, что принятие вышеуказанных законов не оправдало ожиданий и фактически привело к тому, что архитектурная деятельность в существующих условиях стала нерегулируемой и бесконтрольной, проявились различные субъекты права, для которых старая система ведомственного нормирования оказалась недейственна. 
Парадокс данной ситуации заключался в том, что в одних местах России власти старались сохранить старые порядки в градостроительстве и архитектуре и даже ужесточали административные методы управления, а в других - отказывались от всякого порядка, ссылаясь на ведомственный характер старых актов и новые права субъектов Российской Федерации. 
   С одной стороны, в таких условиях выполнение старых актов приводило к нарушению законных прав собственников, к незаконному вмешательству органов управления в инвестиционную и строительную деятельность предприятий (в частности, им навязывалась неоправданная в новых условиях масса согласований, рассмотрений на всевозможных советах, обязательных платных экспертиз и т.д.), к незаконным поборам, перерастающим в прямую коррупцию, к значительному удлинению инвестиционного цикла и соответствующему снижению эффективности инвестиций.
   С другой стороны, невыполнение старых актов (со ссылкой на их ведомственный характер и новые права субъектов Федерации) приводило к массовой неуправляемой хаотичной непродуманной застройке, к нарушению всех ранее принятых градостроительных планов, к еще большему ухудшению качества объектов и среды жизнедеятельности в целом, к самоуправству местных властей и еще большей коррупции.
   Все вышеперечисленные негативные тенденции со временем могли только нарастать, т.к. решить проблемы в таких условиях старыми административными методами стало невозможно. Все это в итоге приводило к огромным нерациональным материальным затратам и невосполнимым потерям для общества. 
   Обстановка в стране требовала перелома, который был возможен только с созданием новой правовой базы, обязательными элементами которой являлись разрабатываемый Градостроительный кодекс Российской Федерации и новый закон - единый кодифицированный акт, регулирующий архитектурную деятельность. Разработка и принятие указанного закона основывались на принципах, выработанных мировой практикой, и имели своей целью создание правовых условий, обеспечивающих функционирование полноценной жизненной среды, защиту общества от непрофессиональных действий при создании такой среды, а также переход от изживших себя административных методов управления архитектурой и градостроительством к методам правового регулирования, принципу паритета частных и общественных интересов.
   Логическим итогом законотворческой деятельности стало принятие 18 октября 1995 года Государственной Думой Российской Федерации Федерального закона № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» [2] (далее - Закон). 
   Данный Закон наиболее полно регулирует порядок осуществления архитектурной деятельности в Российской Федерации, отношения, возникающие в процессе деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов. В нем подробно определены права, обязанности и ответственность граждан и юридических лиц, осуществляющих архитектурную деятельность, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления, заказчиков, подрядчиков, собственников архитектурных объектов.
   В настоящее время архитектурная деятельность также регулируется федеральным и муниципальным законодательством, постановлениями Правительства Российской Федерации.
   Действующий Закон состоит из шести глав (ранее он состоял из восьми глав, но впоследствии две главы - вторая и четвертая - были исключены, о чем подробнее говорится ниже), включающих 17 статей (ранее - из 27 статей, но 10 из них были исключены).
Общие положения Закона, его цели и задачи, основные понятия, правовые основы создания архитектурного объекта, осуществления архитектурной деятельности иностранными гражданами, лицами без гражданства, иностранными юридическими лицами на территории Российской Федерации и осуществления данного вида деятельности российскими гражданами и юридическими лицами на территориях иностранных государств определены в его первой главе.
Положения лицензирования [3] архитектурной деятельности, ранее изложенные во второй главе Закона, до настоящего времени регулируются вступившими в силу Федеральным законом от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и постановлением Правительства Российской Федерации от 21.03.2002 г. № 174 «О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства». Следствием принятия данных нормативных актов стало исключение из Закона второй главы, а занятие указанной деятельностью стало предполагать наличие лицензии [4] на проектирование зданий и сооружений, так как данная деятельность входит в классификатор по проектированию зданий и сооружений.
   В дальнейшем планируется переход к саморегулируемым организациям (СРО), которые будут выдавать архитектурным мастерским допуски вместо выдаваемых ранее лицензий. Более подробно данный вопрос будет рассмотрен в одном из следующих номеров журнала.
   В своей деятельности архитекторы и юридические лица обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации всех уровней, государственные стандарты в области проектирования и строительства, градостроительные и строительные нормативы, а также экологические нормы и правила. Основные права и обязанности архитектора и юридического лица, а также гарантии деятельности архитектора подробно описаны в третьей главе Закона. 
   Стоит отметить тот факт, что законодатель позаботился и о спокойствии заказчика в отношении разглашения информации о реализации и ходе работ по созданию заказанного им архитектурного проекта. Указанные данные без его согласия архитектор разглашать не вправе. Положение рассматриваемой главы указывает также и на то, что создание, реализация и иное использование архитектурного проекта осуществляются только на основе договоров, не противоречащих законодательству Российской Федерации.
   Наравне с лицензированием часто возникает непростой и проблемный вопрос об авторских правах в области архитектурной деятельности, который также будет подробно рассмотрен в последующих выпусках журнала. 
   Ранее отношения, возникающие при создании и использовании произведения архитектуры как объекта авторского права, регулировались Законом Российской Федерации от 09.07.1993 г. № 5351-1 «Об авторском праве и смежных правах» и четвертой главой Закона, но впоследствии вышеуказанный закон «Об авторском праве и смежных правах» утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 18.12.2006 г. № 231-ФЗ «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации» и последующим вступлением с 1 января 2008 года в силу части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), направленной на полную кодификацию законодательных норм в сфере интеллектуальной собственности. 
   Четвертая часть ГК РФ, во-первых, содержит общие положения, относящиеся ко всем результатам интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации, а во-вторых, призвана заменить действовавшие в данной сфере законодательные акты, регулировавшие традиционные права на объекты интеллектуальной собственности. К числу таких актов относился и ФЗ «Об авторском праве и смежных правах». В результате вышеописанной законотворческой деятельности по принятию новой главы ГК РФ четвертая глава Закона, носящая название «Авторское право на произведения архитектуры», утратила силу.
Для принятия мер по предотвращению нарушения авторского права на произведение архитектуры и возможного ущерба автор архитектурного проекта при выявлении отступления от проекта при его реализации обязан известить орган, выдавший разрешение на строительство. Данное положение закреплено в пятой главе Закона.
Законодатель также внес в указанную главу положения о порядке изменений архитектурных проектов и объектов, а также возложил функции контроля над изменением архитектурного объекта на орган архитектуры и градостроительства, выдавший архитектурно-планировочное задание.
   Вопросы компетенции органов архитектуры и градостроительства определены в положениях шестой главы Закона, в соответствии с которой уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти по координации деятельности в области архитектуры и градостроительства и соответствующие органы субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в области архитектуры, осуществляют разработку и реализацию государственной политики в области архитектуры, координируют работу органов архитектуры и градостроительства, обеспечивают разработку нормативных правовых актов, осуществляют свою деятельность на основании градостроительного законодательства, настоящего Федерального закона и соответствующих положений об органах архитектуры и градостроительства. Также данная статья определяет полномочия главного архитектора как в органах, ведающих вопросами архитектуры и градостроительства, так и в городах, иных поселениях и муниципальных образованиях.
Закон также определяет и статус вышеупомянутого научного центра в области архитектуры, градостроительства и строительных наук – РААСН [5]. 
   Шестая глава Закона указывает на то, что функции защиты профессиональных интересов архитекторов (градостроителей, дизайнеров) и представителей других профессий в области архитектуры и градостроительства осуществляют общественные профессионально-творческие организации (объединения) архитекторов (градостроителей, дизайнеров) в соответствии с их уставами.
   Не стоит забывать и об ответственности за нарушение норм Закона, которая наступает в случаях, определенных в седьмой главе, а именно: 
- при осуществлении строительства самовольной постройки [6], т.е. строительства, произведенного без разрешения или с нарушением утвержденной градостроительной документации. В данном случае гражданин или юридическое лицо, осуществившие вышеуказанные действия, несут ответственность [7] в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- при допуске в ходе реализации архитектурного проекта отступления от указанного проекта без согласования с автором архитектурного проекта и органом, выдавшим разрешение на строительство. Следствием вышеназванных нарушений будет являться обязанность по их устранению.
   Также Закон предусматривает имущественную ответственность, которая регулируется в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Исходя из вышеизложенного усматривается, что в то время как Законом предусмотрены два вида ответственности: имущественная и административная, ничего не сказано об уголовной ответственности, которая также может неизбежно наступить при неграмотном, грубом и фактически непрофессиональном осуществлении архитектурной деятельности, повлекшем возможные ранения и жертвы вследствие неправильного проектирования и нарушения обязательных норм. Уголовная ответственность наступает в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации, который наряду с охранительной закрепляет и предупредительную функцию уголовного права. С психологической стороны это оказывает предупредительное воздействие и указывает недобросовестным архитекторам на неотвратимость наказания.
По своей сути данный Закон является комплексным нормативным актом, содержащим в себе нормы как частного, так и публичного права. Его реализация направлена на упорядочение деятельности существующих в настоящее время государственных и местных органов архитектуры и градостроительства, служб и инспекций архитектурно-градостроительного надзора, органов экспертизы и лицензирования. Принятие Закона не потребовало дополнительных материальных и иных затрат, а упрощение порядка надзора, экспертизы, контроля уменьшило расходы заказчиков (инвесторов) на согласования и экспертизу, сократило срок этих процедур, что привело к повышению эффективности инвестиций и непосредственно самого Закона.
   На момент выхода в свет данного выпуска журнала последние изменения в Закон были внесены 30 декабря 2008 года Федеральным законом № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятым 26 декабря 2008 года ГД РФ.

Примечания
1. Легальное определение термина «архитектурная деятельность» содержится в положении ст. 2 Федерального закона № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».
2. Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Собрание законодательства РФ», 20.11.1995, № 47, ст. 4473; «Российская газета», 29.11.1995, № 231.
3. Легальное определение термина «лицензирование» содержится в положении ст. 2 Федерального закона № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
4. От лат. licentia - право, позволение. 
5. РААСН - одна из шести государственных академий России, объединяющая крупнейших мастеров архитектуры, ученых в области архитектурной, градостроительной и строительной науки, творческие объединения и научно-исследовательские организации в области архитектуры и строительных наук. Академия осуществляет функции федерального научного центра по исследованию и разработке фундаментальных и важнейших прикладных комплексных научных проблем в области архитектуры, градостроительства и строительных наук, а также по выполнению экспериментально-проектных работ, имеющих государственное значение.
6. Легальное определение термина «самовольная постройка» содержится в положении ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая).
7. Ответственность за данные нарушения определена в ст.ст. 9.4, 9.5, 9.5.1 Гл. 9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ.